此消息一出，廣大化工同行紛紛拍手叫好，“希望盡快落實(shí)”!一化工企業(yè)表示：“當(dāng)前地方環(huán)境行政處罰仍存在諸多問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境部門因“亂處罰”被起訴(敗訴)的案例層出不窮。”據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，176個(gè)生態(tài)環(huán)境部門敗訴案件中，26%是因?yàn)檫`反法定程序敗訴;22%是因?yàn)橹饕C據(jù)不足敗訴;13%是因?yàn)樘幜P不當(dāng)敗訴;6%是因?yàn)檫m用法律法規(guī)錯(cuò)誤敗訴;2%是因?yàn)闉E用職權(quán)敗訴。
另?yè)?jù)網(wǎng)絡(luò)曝光的全國(guó)罰沒(méi)收入城市排行榜數(shù)據(jù)，罰沒(méi)收入占比排名最高的前10個(gè)城市分別是梧州29.8%、賀州23.2%、邵陽(yáng)19.8%、盤錦18.5%、烏蘭察布18.2%、佳木斯16.9%、廣元16.1%、湘西15.8%、巴中14.8%、河池14.7%。前三十高城市罰沒(méi)收入額度最高的就是遼寧大連，達(dá)到了238.3億元。
全國(guó)部分城市罰沒(méi)收入排行榜
亂罰款!有企業(yè)曾被“錯(cuò)罰多罰”4000多萬(wàn)
去年，最高檢發(fā)布一典型案例，引起了行業(yè)及社會(huì)各界廣泛關(guān)注——某污水處理公司被地方環(huán)境局“重罰”4880萬(wàn)，但經(jīng)檢察機(jī)關(guān)依法審查后發(fā)現(xiàn)，存在過(guò)罰不相當(dāng)，罰款降至320萬(wàn)元。
原本，生態(tài)環(huán)境局在線監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)該污水處理公司排放的廢水水質(zhì)超標(biāo)，對(duì)其作出行政處罰決定：責(zé)令立即改正違法行為，給予罰款80萬(wàn)元，并以此為標(biāo)準(zhǔn)按日計(jì)罰處以罰款4880萬(wàn)元。
而檢察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查核實(shí)后卻發(fā)現(xiàn)：
◎ 該污水處理公司在發(fā)現(xiàn)進(jìn)水水質(zhì)情況惡化后，及時(shí)委托第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析化驗(yàn)，采取積極應(yīng)對(duì)措施;
◎ 該公司多次向該縣級(jí)市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會(huì)及環(huán)保部門報(bào)告，請(qǐng)求排查入管網(wǎng)企業(yè)排污情況;
◎ 該公司兩次向當(dāng)?shù)厝嗣裾?qǐng)求緊急停產(chǎn)，未獲批準(zhǔn)。
對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)作出判斷：
一方面某污水處理公司超標(biāo)排放污水的違法事實(shí)客觀存在，依法應(yīng)當(dāng)接受處罰及按日計(jì)罰。但另一方面，市生態(tài)環(huán)境局行政處罰標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》，罰款80萬(wàn)元雖符合處罰幅度，但該企業(yè)發(fā)現(xiàn)進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)后積極采取了應(yīng)對(duì)措施并多次主動(dòng)向環(huán)保部門報(bào)告，盡到了應(yīng)急處理和報(bào)告義務(wù)，因此罰款存在過(guò)罰不相當(dāng)?shù)那樾巍?/p>
隨后，檢察院向區(qū)法院發(fā)出檢察建議，建議區(qū)法院加強(qiáng)案件受理，并提升相關(guān)人員業(yè)務(wù)素能;向市生態(tài)環(huán)境局發(fā)出檢察建議，建議其重新審查，依法作出處理。
檢察建議發(fā)出后，市生態(tài)環(huán)境局進(jìn)行再次調(diào)查核實(shí)，決定對(duì)違法排污行為罰款10萬(wàn)元，并按日計(jì)罰罰款310萬(wàn)元，合計(jì)罰款320萬(wàn)元。污水處理公司表示愿意接受處罰并繳納了罰款。
亂檢查!不查排污主體卻對(duì)治污主體嚴(yán)管嚴(yán)罰
在行政執(zhí)法實(shí)踐中，常見的是對(duì)污水處理主體(如污水處理廠)進(jìn)行檢查、處罰，而作為“罪魁禍?zhǔn)?rdquo;的排污主體卻沒(méi)有受到相應(yīng)的監(jiān)管、處罰。
一項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示，污水處理主體受到行政處罰后提起的行政訴訟中，有超過(guò)64%的訴訟理由為“進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)”?？梢姡芏嗟胤降沫h(huán)保檢查、環(huán)保監(jiān)管是“有失偏頗”的，對(duì)排污主體“寬大為懷”，對(duì)污水處理主體則是“求全責(zé)備”。
去年3月，一位網(wǎng)友反映，他所在的污水處理廠受到進(jìn)水沖擊，進(jìn)水各指標(biāo)均超出工程設(shè)計(jì)所允許的負(fù)荷，導(dǎo)致系統(tǒng)癱瘓，處理效率嚴(yán)重不足。
令人不解的是，當(dāng)他們還在堅(jiān)持正常運(yùn)轉(zhuǎn)污水處理設(shè)備，并連續(xù)向區(qū)管委會(huì)及生態(tài)環(huán)境局匯報(bào)水量、水質(zhì)及影響情況，不僅進(jìn)水水量及水質(zhì)未有明顯改觀，還收到了超標(biāo)超量排放污水的罰單，而行政機(jī)關(guān)卻沒(méi)有及時(shí)糾正和處罰上游違法排污的企業(yè)。
事后，該污水廠便向行政機(jī)關(guān)及排污主體提起了訴訟追償索賠。
◎ 行政機(jī)關(guān)缺乏監(jiān)管作為，給當(dāng)事人造成了處理成本增加、系統(tǒng)癱瘓、受到懲罰和信用名譽(yù)受損等后果?！缎姓幜P法》第六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織因行政機(jī)關(guān)違法給予行政處罰受到損害的，有權(quán)依法提出賠償要求。
◎ 因上游企業(yè)違法而受到處罰，應(yīng)由肇事者承擔(dān)民事賠償責(zé)任?！端廴痉乐畏ā返诰攀鶙l規(guī)定，因水污染受到損害的當(dāng)事人，有權(quán)要求排污方排除危害和賠償損失;水污染損害是由第三人造成的，排污方承擔(dān)賠償責(zé)任后，有權(quán)向第三人追償。
當(dāng)然了，亂檢查、亂處罰還體現(xiàn)在“多頭管理”上，前腳環(huán)境部門剛檢查完，后腳城管部門又來(lái)“插足”。
比如在相關(guān)案例中，某市城管局就曾對(duì)污水處理廠作出過(guò)行政處罰，理由是城管局作為縣級(jí)以上人民政府行政執(zhí)法主管部門有權(quán)對(duì)城鎮(zhèn)排水及污水處理監(jiān)督管理。但是，根據(jù)《條例》的規(guī)定，對(duì)污水處理運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)管部門沒(méi)有城管部門。
這種監(jiān)管部門重疊、監(jiān)管權(quán)限沖突的局面，不僅加大了監(jiān)管成本，容易導(dǎo)致監(jiān)管沖突，還會(huì)加劇污水處理廠經(jīng)營(yíng)困難。
逐利執(zhí)法!基層環(huán)境行政處罰存在諸多問(wèn)題
通過(guò)整理當(dāng)下相關(guān)訴訟案件，小編發(fā)現(xiàn)，基層環(huán)境行政處罰存在的問(wèn)題，主要體現(xiàn)以下6個(gè)方面：
1、逐利執(zhí)法，對(duì)積極應(yīng)對(duì)、改正情況視而不見
依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。責(zé)令改正目的是使違法行為及時(shí)停止，以免造成更嚴(yán)重的后果。
同時(shí)，部分省市《行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》中提到，針對(duì)積極應(yīng)對(duì)、主動(dòng)整改、公共道歉的企業(yè)，應(yīng)為其爭(zhēng)取從輕處罰，強(qiáng)化處罰的教育功能以及促進(jìn)守法功能。
但一直以來(lái)，基層環(huán)保部門重罰款輕改正的現(xiàn)象普遍存在。一些行政部門只關(guān)心罰款交不交，至于違法行為是否改正、是否為“進(jìn)水超標(biāo)”等特殊情況、是否積極應(yīng)對(duì)、積極上報(bào)，常常沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)和調(diào)查。
2、案件查處未分離，存在“一手包辦”現(xiàn)象
根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定，行政主管部門實(shí)施行政處罰，應(yīng)當(dāng)實(shí)行案件查處分離制度。實(shí)行調(diào)查取證與決定處罰分開、決定罰款與收繳罰款分離的制度。
但當(dāng)前仍有部分地區(qū)的基層環(huán)保部門沒(méi)有實(shí)行查處分離制度，依舊由環(huán)境監(jiān)察人員一手查、一手處，且往往從查到處全過(guò)程，僅由一名執(zhí)法人員辦理，更有甚者直接收繳罰沒(méi)款現(xiàn)金。
3、會(huì)商制度形式化、走過(guò)場(chǎng)
建立行政處罰會(huì)商制度是規(guī)范行政處罰的重要保障。但當(dāng)前基層環(huán)境行政處罰會(huì)商制度不健全，會(huì)商制度并沒(méi)有得到有效執(zhí)行。
有些地方僅僅在“形式上”建立了處罰會(huì)商制度和會(huì)商小組，而在實(shí)際處罰過(guò)程中并沒(méi)有有效運(yùn)用，即使會(huì)商也是“走過(guò)場(chǎng)”。
此外，基層通常只是在立案前進(jìn)行會(huì)商，反而在下達(dá)處罰決定書時(shí)，沒(méi)有進(jìn)行會(huì)商就作出最終的處罰決定。
4、處罰程序不規(guī)范
一方面是處罰程序不合法。
在下達(dá)處罰文書時(shí)，沒(méi)有書面告知當(dāng)事人可以聽證或陳述，甚至在下達(dá)處罰告知書后未留足夠的陳述、申辯時(shí)間，此外還常出現(xiàn)在申請(qǐng)行政復(fù)議期限或訴訟時(shí)效內(nèi)就移送法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的情況。
另一方面是立案調(diào)查程序顛倒。
按照規(guī)定，行政處罰的一般程序?yàn)橄葘?duì)涉嫌違法的行為進(jìn)行初步審查后確定是否立案，再針對(duì)已立案的違法行為進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查取證，形成完整的調(diào)查報(bào)告和證據(jù)資料，最后由法規(guī)科室對(duì)其合法性進(jìn)行審查后下達(dá)處罰決定文書。
然而在基層卻普遍是另外一種情景。執(zhí)法人員通常先將檢查結(jié)果形成調(diào)查筆錄，再著手收集證據(jù)資料，形成調(diào)查報(bào)告后交法規(guī)科室，由法規(guī)科室根據(jù)調(diào)查情況確定是否立案，最后下達(dá)處罰決定文書，導(dǎo)致筆錄等證據(jù)資料針對(duì)性不強(qiáng)。
5、證據(jù)資料不充分
證據(jù)資料是實(shí)施行政處罰的基礎(chǔ)，體現(xiàn)了行政處罰的合法性。但是，當(dāng)前基層環(huán)境行政處罰最普遍的問(wèn)題往往就是證據(jù)資料不充分。具體表現(xiàn)有：
證據(jù)閑散、缺失，存在漏洞，沒(méi)有形成完整的證據(jù)鏈條;
證據(jù)資料單一，且多為孤證;
證據(jù)多集中于書面材料，以現(xiàn)場(chǎng)勘查筆錄、詢問(wèn)筆錄為主，證據(jù)多為復(fù)印件，且常未經(jīng)行政相對(duì)人和執(zhí)法人員雙方確認(rèn);
證據(jù)針對(duì)性不強(qiáng)，收集的證據(jù)常不能固定違法行為。特別是調(diào)查筆錄、詢問(wèn)筆錄往往不是制作的行政處罰證據(jù)資料，更像是日常監(jiān)督檢查記錄，各種大小問(wèn)題雜糅，無(wú)關(guān)緊要的大談特談，關(guān)鍵的違法問(wèn)題卻一筆帶過(guò)。
6、信息公開不到位
當(dāng)前基層環(huán)境行政處罰信息公開存在不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)為行政處罰信息公開不到位、不全面、不及時(shí)。
未依法公開行政處罰決定的具體內(nèi)容，即未對(duì)處罰決定書全文進(jìn)行公開;
往往僅象征性地公開部分行政處罰信息，并沒(méi)有全面地進(jìn)行公開;
行政處罰決定公開常常拖延、不及時(shí)，未真正將行政處罰信息公開落到實(shí)處。
當(dāng)然，除此之外，還存在處罰卷宗不完善、移送法院強(qiáng)制執(zhí)行不及時(shí)、文書送達(dá)程序不規(guī)范等問(wèn)題，這些問(wèn)題導(dǎo)致了環(huán)境行政處罰不規(guī)范。
亂罰亂查怎么辦?!發(fā)改委喊話!
值得一提的是，為深入推進(jìn)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察公益訴訟案件辦理工作，最高檢已將上述“污水處理公司被過(guò)度罰款”的案件列為行政檢察與民同行系列典型案例。
最高檢表示，要積極發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”職能作用：
一方面監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法作出行政處罰決定，防止企業(yè)因承擔(dān)不合理罰款而陷入經(jīng)營(yíng)困境;另一方面督促污水處理企業(yè)嚴(yán)格履行相關(guān)責(zé)任，依法承擔(dān)超標(biāo)排放的法律后果。
同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在辦理超標(biāo)排放污水行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件中，不僅要依法審查行政處罰決定是否合法合理，還要詳細(xì)了解行政相對(duì)人不愿履行或不能履行處罰決定的真實(shí)原因。
在10月8日的國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家發(fā)展改革委也介紹了“一攬子措施政策”，比如：
◎ 及時(shí)對(duì)罰沒(méi)收入增長(zhǎng)異常的地方必要時(shí)進(jìn)行督查;
◎ 采取包容審慎監(jiān)管和柔性執(zhí)法方式，不能違規(guī)異地執(zhí)法和趨利執(zhí)法;
◎ 加快民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的立法進(jìn)程，為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。
也就是說(shuō)，對(duì)于亂罰亂查的問(wèn)題，查處的力度會(huì)逐漸加碼，相信對(duì)于涂料化工人都是利好存在。具體情況能否快速落地，或者解化工人的燃眉之急，值得我們拭目以待。